(서울 = 프리덤조선)
대장동 개발 의혹의 법적 구조를 놓고 한국 사회와 법조계에서 논란이 이어지는 가운데, 건국대 법학전문대학원 황도수 교수가 도시개발법 체계에 근거해 “대장동 사업은 공법 사업으로서 성남시장이 처음부터 끝까지 주재·결정해야 하는 구조”라며 “이재명 당시 성남시장이 사업과 무관했다는 주장은 법적으로 성립할 수 없다”고 주장했다.
황 교수는 발표문에서 대장동 사업이 **도시개발법에 따른 전형적 ‘공법 사업’**이라는 점을 전제로, 공법과 사법의 법리가 근본적으로 다르다고 설명했다. 사법 영역의 민간 사업은 개인의 자유와 계약에 기반해 창의적으로 설계될 수 있지만, 공법 사업은 법에서 정한 주체·절차·권한 범위를 한 치도 벗어나면 위법이며, 그 결과 누군가 이득을 취할 경우 배임으로 연결된다는 것이다.
도시개발법이 규정한 ‘시장 주재 구조’…“핵심 단계마다 성남시장 권한”
황 교수는 도시개발법 조항을 단계별로 열거하며, 대장동 사업의 주요 의사결정이 법률상 성남시장 권한으로 귀속돼 있다고 강조했다.
- 도시개발구역 지정(법 3조): 도시개발구역 지정 권한은 성남시장에게만 있으며, 이재명 시장이 대장동을 개발구역으로 지정했다.
- 도시개발계획 수립·고시(법 4조): 성남시장이 계획을 수립·변경·고시하도록 돼 있고, 이재명 시장이 2011년 수립 및 2014년 대규모 변경을 통해 수익이 크게 발생할 구조를 만들었다.
-사업시행자 지정(법 11조): 이재명 시장이 ‘성남의뜰’을 사업시행자로 지정했다.
- 실시계획 인가·고시(법 17조): 2016년 실시계획 인가 역시 시장 권한이며 이재명 시장이 인가 결정을 내렸다.
- 공사 감리·감독(법 20조): 감리자 지정과 감독 권한도 시장에 있다.
- 준공검사·공고(법 50조): 공사 완료 후 준공검사 주체 역시 성남시장이다.
황 교수는 “공법 사업에서는 신청자가 있더라도 최종 결정과 집행 권한은 국가(지자체)가 독점한다”며 “대장동 사업은 성남시장 없이 성립·진행·종결될 수 없는 구조”라고 결론지었다.
“수익의 원천은 용도변경…법은 ‘지자체 귀속’ 명령”
황 교수는 배임 여부를 판단하기 위해선 대장동 개발이익의 원천과 귀속 주체를 도시개발법 원리에 따라 봐야 한다고 밝혔다. 발표문에 따르면 개발이익은 농지·임야였던 토지가 아파트·상가 용지로 바뀌며 발생하는 ‘용도변경 차익’에서 비롯된다.
대장동 토지의 수용가는 평당 약 220만 원 수준이었으나, 사업 후 매각가는 평당 약 1,600만 원에 이르러 7~8배의 차익이 발생했다는 설명이다.
이재명 현 대통령이 성남시장으로 재임하던 시절 폭등한 대장동 개발 비리 의혹 사건과 관련, 헌법연구관 출신 현직 법대 교수가 이 사안은 성남 시장이 전 과정을 주재하고 결정해야 하는 사안이라 주장, 파문이 일고 있다. / 사진 = 프리덤조선
그는 특히 도시개발법 제70조 제3항을 들어, 수용·사용 방식으로 발생한 개발이익은 지자체 특별회계로 귀속돼야 한다고 강조했다. “용도변경 권한은 국가만 가지므로 그로 인한 이익도 국가(성남시)에 귀속되는 것이 당연하다”는 논리다.
“수익을 성남시에 귀속시키지 않고 민간에 몰아준 구조가 배임 핵심”
황 교수는 이재명 당시 시장이 대장동에서 거액의 개발이익이 발생할 것을 사전에 충분히 인지할 수밖에 없는 위치였다고 봤다. 용도변경권자이자 사업 주재자인 시장이 법이 요구하는 대로 수익을 성남시에 귀속시키지 않고, 민간(김만배 등)에게 집중되도록 사업 구조를 설계·실행한 것이 배임의 본질이라는 주장이다.
발표문은 “법 테두리를 벗어나 수익이 사적으로 이전되면 그 순간 위법이며, 그 이익의 귀속 구조를 설계한 책임은 주재권자에게 있다”고 적었다. 황 교수는 이를 근거로 “대장동 사업의 수익이 성남시가 아니라 특정 민간에 집중된 결과 자체가 도시개발법의 취지와 배치된다”고 지적했다.
“시장 몰랐다면 오히려 직무유기…전 과정 무관 주장 불가능”
황 교수는 이재명 전 시장 측의 ‘무관’ 주장에 대해 “만약 성남시장이 모르는 사이 사업이 진행됐다면, 이는 공법상 직무유기 또는 조직적 허위 공문서 문제로 이어질 수 있는 훨씬 심각한 사안”이라고 반박했다. 즉, 시장이 몰랐다는 주장 자체가 공법 구조와 충돌한다는 취지다.
이상의 내용을 정리하면 황 교수 주장 요지는, 대장동 사업이 도시개발법에 근거한 공법적 개발사업인 만큼 성남시장에게 구역 지정부터 준공까지 전권이 부여돼 있고, 개발이익 역시 원칙적으로 성남시에 귀속돼야 하며, 그 구조를 벗어난 민간 집중 설계는 배임 판단의 핵심이 될 수 있다는 것이다.
이 발표는 대장동 사건을 둘러싼 법리 논쟁에서 ‘도시개발법의 공법적 성격’과 ‘시장 권한·책임의 집중 구조’를 전면에 부각시킨 해석으로, 향후 재판과 공론장에서 중요한 쟁점으로 이어질 가능성이 크다.
황도수 건국대 로스쿨 교수(헌법 전공) / 사진 = 중앙일보 화면 캡처
황도수 교수(黃道洙)는 현직 건국대학교 법학전문대학원(로스쿨) 교수로, 헌법 전공 교수다. 서울대학교 법학과를 졸업하고, 같은 대학원에서 법학박사 학위를 받았다. 독일 괴팅겐(Geottingen) 대학에서 장기연수를 했으며, 헌법의 기본 원리와 국가권력 구조, 기본권 보장과 공법적 통제 및 책임 구조 등 헌법과 공법 전반의 권위자다.
사법연수원 18기를 수료했다. 이재명 현 대통령 역시 사법연수원 18기 출신이다.
황교수는 헌법 분야 학자로 활동하며 장기간 언론 인터뷰 등에서 헌법재판 및 공법 영역 현안 해설을 해왔으며, 헌법재판 실무 경험과 경실련 활동을 역임한 것으로 알려졌다.